《无为市人民政府办公室印发关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见》

后评估报告

安徽铭盛律师事务所

二○二四年九月

摘要

《无为市人民政府办公室印发关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见》（以下简称《实施意见》）于2020年3月19日发布执行。根据《无为市重大行政决策程序规定》，无为市农业农村局委托安徽铭盛律师事务所对《实施意见》开展后评估工作。本次评估活动在深入调查研究和广泛听取政策涉及的相关单位意见基础上，全面调查了解《实施意见》的落实执行情况，主要运用法律和政策调研、比较分析、主管单位统计调研的评估方式，对《实施意见》的合法性、合理性、协调性、操作性、实效性、规范性等方面作了充分的评估，形成了本篇报告。

    一、前言

关于无为市《实施意见》的政策原则和评估意见的简介。

二、评估工作概况

（一）准备阶段

1.成立评估小组

评估小组由安徽省铭盛律师事务所合伙人莫宏明律师担任组长，小组成员包括该所执业律师殷超，徐俊。评估小组负责评估方案的制定、施行以及评估报告的终审定稿。

2.制定评估方案

评估小组根据《无为市重大行政决策程序规定》，召开评估小组会议，明确本次后评估项目的评估对象、评估主体、主要目的、基本原则、评估内容、评估工作计划等具体事项，制定《<无为市人民政府办公室印发关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见>后评估方案》。

3.学习研究《实施意见》

评估小组对《实施意见》进行学习研究，归纳需要评估的主要项目和重点事项，针对相关事项设计了《<无为市人民政府办公室印发关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见>后评估方案》。

（二）实施阶段

1.文献调研

（1）查阅资料。将《实施意见》与国家、省、市等各级机关发布的相关法律规范及政策等进行比较，深入分析《实施意见》的合法性。评估小组检索了相关法律、法规、规章和政策，这也为评估报告的最终形成提供了相关理论依据。检索的政策主要有：《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《生猪屠宰管理条例》、《动物防疫条件审查办法》、《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》、《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》、《安徽省“十四五”生猪屠宰行业发展规划（2021—2025年）》、《安徽省兴办动物饲养场等场所选址风险评估暂行办法》、《安徽省人民政府办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见》、《芜湖市人民政府办公室关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见》及政策解读等。

（2）检索网络信息。搜索包括各级政府和安徽省农业农村厅门户网站、自媒体在内的主流媒体报道，了解《实施意见》的施行情况，其中包括芜湖市人民政府官网、无为市人民政府官网等。

2.调研

为了充分做好基础调研工作，广泛听取相关意见，评估小组成员通过无为市农业农村局畜牧主管单位实地调研，了解在落实《实施意见》中遇到的困难和不足以及各方主体对《实施意见》执行效果的意见反馈及具体规定的建议。调研主要围绕评估小组设计的《<无为市人民政府办公室印发关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见>后评估项目调研提纲》展开，针对《实施意见》具体内容的合理性、可操作性、取得的成效及改进进行了讨论。通过专题调研会，评估小组充分了解了《实施意见》发布至今的实施状况，各方提出的宝贵意见也为评估小组的调查和研究提供了方向，为最终评估结论的形成打下了坚实的基础。

（三）报告形成阶段

1.汇总分析意见建议

在综合采用上述各种评估方法进行调查研究之后，评估小组掌握了前期基础资料，这些资料反映出了《实施意见》实施以来所取得的成效，对于最终评估报告的形成提供了理论和实践上的支持。评估小组通过对这些资料进行汇总和分析，并将《实施意见》与上位法、同位文件等进行系统分析对比，对《实施意见》实施情况、实施效果、实施过程中与上位法的衔接以及后续完善等进行客观分析，得出本篇评估报告的初步结论。

2.起草评估报告

在收集完所有的统计数据和意见、建议之后，评估小组开展了内部讨论，随后拟定初稿。

3.形成正式报告

评估小组听取了各方对于评估报告初稿的意见以及建议，对评估报告进行了修改和完善，正式形成了本篇评估报告，对《实施意见》的合法性、合理性、协调性、操作性、实效性、规范性、执行情况等给予客观公正的评价。

三、评估内容

（一）合法性评估

对《实施意见》的合法性评估，主要是通过检读法律文本的方式查明《实施意见》的制定与发布是否符合相应的原则，制定主体是否具备相应的权限，具体规定是否与上位法的规定相抵触。

1.《实施意见》制定主体和制定程序均符合法律规定

根据发布时现行有效的国务院《重大行政决策程序暂行条例》规定，《实施意见》的制定符合该行政法规的规定，且有《国务院办公厅印发关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》、《安徽省人民政府办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见》、《芜湖市人民政府办公室关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见》上位文件作依据，结合无为市的具体实际，《实施意见》发布具有必要性和可行性，2020年2月13日，无为市农业农村局向市发改委（商务局）、公安局、市场监督管理局、财政局、自然资源和规划局、生态环境分局、交通运输局发征求意见函，征求相关部门意见，2月20日将修改意见吸收入《实施意见》，2月25日，无为市政府办主持召开了关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见事项研议会，会后无为市农业农村局将各单位意见汇总收集，进一步完善《实施意见》。也符合《安徽省重大行政决策程序规定》、《芜湖市人民政府关于印发<芜湖市重大行政决策程序规定>的通知》、《无为市人民政府关于印发<无为市重大行政决策程序规定>的通知》的相关规定。综上，评估小组认为《实施意见》的制定主体、制定程序均合法，是一部合法合规的有效的重大行政决策文件。

2.《实施意见》内容未发现与上位法、上位文件的规定相抵触。

（二）合理性评估

对《实施意见》的合理性评估，主要是通过文本分析与实证调研相结合的方式，评估《实施意见》中的具体规定是否合理，内容是否完备，有无盲点等。

1.明确了无为市生猪生产转型升级发展目标

    养猪业是关乎国计民生的重要产业，猪肉是我国大多数居民最主要的肉食品。发展生猪生产，对于保障人民群众生活、稳定物价、保持经济平稳运行和社会大局稳定具有重要意义。《实施意见》以保障猪肉有效供给为目标，按照“规模养殖、集中屠宰、冷链运输、冰鲜上市”要求，加快体系建设，力争实现2020年恢复基础产能生猪自给率达到50%以上，2021年达60%以上，2022年达到70%以上，到2022年规模养殖达到85%，规模养殖粪污综合利用率达92%以上。并通过落实“菜篮子”镇长负责制，生猪生产自给率纳入市政府对各镇政府考核，各镇有计划地增加生猪饲养量，通过招商引资，增加标准化规模化养殖，通过转型升级、提升产能，保证自给率，使完成无为市生猪生产目标任务合理可行。

2.明确了扶持生猪养殖企业的奖补措施

《实施意见》规定对扶持新建大型养殖企业，新建并投产的年出栏5万头（含）以上、或10万头（含）以上的生猪养殖企业，财政分别给予200万元、400万元奖励，芜湖市与无为市按40:60比例承担。按照“畜禽良种化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化、粪污资源化和监管常态化”标准的要求扶持标准化规模养殖，其中包括对新（扩、改）建标准化圈舍、引进良种猪、消毒设施进行补贴；采取“先建后补”、可调配使用、每年总量不突破方式继续对养殖废物资源化利用奖补政策，多项扶持奖补措施能够鼓励养殖生猪从业者增加养殖规模，有效激发养殖行业积极性。

3.强化了政策保障措施促进生猪生产转型升级

《实施意见》成体系的制定了多项政策保障措施，进一步增强养殖信心，大大促进我市生猪产业转型升级，主要有如下几个方面：

（1）规范禁养区划定，帮助符合环保要求的规模化养殖发展。

（2）强化非洲猪瘟防控，严格执行各项防控、检疫工作保障生猪产品安全流通。

（3）根据养殖规模确定生产设施用地规模，增加附属设施用地规模，取消现行15亩上限规定，生猪养殖用地作为设施农用地按农用地管理，不需要办理建设用地审批手续，在不占用永久基本农田的前提下，合理安排生猪养殖用地空间，落实养猪场环评登记备案，简化审批环节。

（4）做好冻肉收储，打击扰乱市场秩序的行为，稳定市场供应。

（5）加大金融政策支持，完善生猪政策性保险，做好信贷担保服务。

（6）强化法治保障，加大执法监管力度，督促养殖、屠宰加工等市场主体依法依规经营，依法查处生猪产业各环节的违法违规行为。

（三）协调性评估

对《实施意见》的协调性评估，主要是评估《实施意见》与其他文件以及相关政策之间的配合度情况，在本市推进稳定生猪生产促进转型升级工作中与这些文件相互配合、执行效果如何。

为贯彻《实施意见》的实施，健全管理制度， 无为市农业农村局牵头组织大力宣传和动员生猪养殖企业购买能繁母猪和育肥猪保险，鼓励生猪养殖企业购买生猪期货＋保险，运用金融工具，降低生猪养殖市场风险。2020年3月26日已出台《无为市农业农村局 无为市财政局关于印发无为市2020年稳定生猪生产促进转型升级专项资金实施细则的通知》（无农〔2020〕45号），2023年3月23日无为市制定发布了《关于印发<无为市2023年稳定生猪生产促进转型升级专项资金实施细则>的通知》（无农函〔2023〕27号文）进一步明确了对奖补申报对象、补贴标准及要求及申报流程和公示，整体与《芜湖市人民政府办公室关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见》等上位文件保持了很好的一致性、协调性，《实施意见》与其他规范性文件以及相关政策之间的配合度总体较高，在稳定无为市生猪生产保障供应的实际工作中与这些文件相互补充配合，执行效果较好。

（四）可操作性评估

对《实施意见》的可操作性评估，主要从实践操作的角度研究《实施意见》中的各项规定是否切实可行，有无过多的提倡性、号召性、宣示性条款存在等。通过对《实施意见》全文的研读、实地调研及座谈调研结果的分析，评估小组认为《实施意见》总体上是一部可操作性较好的重大行政决策文件。

（五）实效性与执行情况评估

对《实施意见》的实效性评估，主要从实施效果角度，评估实施目的的到达程度或结果。对《实施意见》的执行情况评估，主要是指《实施意见》制定发布后是否得到普遍遵守和执行及社会效益、经济效益、管理成本情况。

《实施意见》实施后取得的成效：

（1）2023年芜湖市下达无为市生猪任务为：能繁母猪存栏0.42万头、规模猪场保有量37家。2023年末无为市能繁母猪存栏量为0.45万头，规模猪场38家，已完成芜湖市下达的生猪生产目标任务。2023年末全年猪存栏8.09万头，出栏22.57万头，完成《实施意见》的总体要求和发展目标。

（2）《实施意见》发布前，市场猪肉价格高，无为市生猪规模养殖场少，生猪养殖量不足，针对以上情况，无为市农业农村局根据《实施意见》发布了实施细则，对生猪养殖圈舍改造、良种引进以及相关设施建设等方面给予奖补。在项目实施过程中，无为市农业农村局根据无为市地理情况，重点支持石涧镇、泉塘镇、昆山镇等镇开展生猪养殖。项目实施后，无为市生猪养殖场主要分布在石涧镇、泉塘镇、昆山镇等镇，且养殖量显著提升。各养殖企业/大户对《实施意见》普遍持支持态度，并希望可以将该政策长期化。

（3）《实施意见》发布后，无为市截止目前共有无为县刘涛生态综合养殖有限公司、无为县钰建生猪养殖场、无为县军兵生态养殖场、芜湖市山蓝生态农业科技有限公司、无为县京海养殖有限公司、无为县园晨畜牧有限公司、无为县官塘生态养殖有限公司等7家生猪企业实施了圈舍新（改）建项目，新增规模养殖场5家以上，土地性质均为农业设施用地，均通过环保部门验收，每户养殖量均为年出栏500头以上。

（4）自2020年《实施意见》发布后，通过奖补方式共发放资金155万元，新（改）建标准化圈舍1.24万平方米，引进父母代以上能繁母猪300头以上，新建各类配套设施1000平方米以上。

（5）养殖配套政策收效显著，《实施意见》发布后，无为市农业农村局对规模养猪场（户）加强技术指导，组织畜牧兽医专业技术人员深入生猪养殖企业，开展“一对一”、“面对面”指导，重点指导生猪企业引进优良种猪、规模化养殖以及动物疫病防控等，提高企业生猪养殖技术水平，扩大养殖规模，增加养殖效益，实现生猪养殖增产增收。开展春秋两季重大动物疫病防控，确保口蹄疫等重大动物疫病免疫到位。同时加强畜禽粪污资源化利用指导，畜禽粪污资源化利用率达92%以上。

（6）《实施意见》发布后，无为市农业农村局牵头组织大力宣传和动员生猪养殖企业购买能繁母猪和育肥猪保险，鼓励生猪养殖企业购买生猪期货＋保险，运用金融工具，降低生猪养殖市场风险。2021年3月29日，在无为市财政局和农业农村局的共同见证下，中国人寿财险无为市支公司与芜湖市润山生态农业有限责任公司和无为县安康养殖有限公司签订了1833头、总保险额600万元的生猪“保险+期货”目标价格保险合同，标志着无为市生猪“保险+期货”保险工作正式实施，也是芜湖市首单生猪“保险+期货”保险。

通过发布《实施意见》，无为市生猪生产能力持续增强，有力的促进本市生猪生产转型升级。近年来，无为市生猪产业发展质量明显提升，猪肉稳产保供能力持续增强，2023年末，生猪饲养单项产值7.34亿元，同时能积极应对非洲猪瘟等因素对生猪生产、市场供应带来的影响，全面落实“菜篮子”市长负责制，保障市场有效供给，建立稳定生猪生产促进转型升级的长效机制，《实施意见》取得良好的实施效果。

（六）规范性评估

对《实施意见》的规范性评估，主要从《实施意见》用语是否符合《立法技术规范（试行）》的要求、逻辑是否严密、结构是否合理等方面进行评估。评估小组认为，《实施意见》总体上用语基本符合《立法技术规范（试行）》的要求，逻辑严密，结构合理。

四、评估结论及建议

（一）评估结论

《实施意见》制定的质量较高，主要内容与上位法、上级政府政策保持一致，核心规定的内容均具备合理性，与其他规范性文件以及相关政策之间的配合度总体较高，具体内容基本符合严谨科学的要求。可操作性强，取得一定实效，实施达到预期目标。

（二）下一步建议

1、虽然《实施意见》到2022年已经结束，目前市场供应平稳，养猪户也处于盈利状态，达到一种供需平衡，但猪价周期性波动仍然存在，非洲猪瘟防控仍然严峻，建议该文件有关政策能继续实施。

2、建议每年出台实施细则，对《实施意见》进一步细化，并对接上级最新政策和要求执行。

3、强化对《实施意见》获奖补资金对象的后续检查及技术指导，确保已建设施发挥实效，真正促进产能升级。

评估单位：

二0二四年九月十九日

后附：《无为市人民政府办公室印发关于稳定生猪生产促进转型升级的实施意见》