前 言

为深入贯彻落实《安徽省人民政府关于印发安徽省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案的通知》（皖政〔2022〕54号）等文件精神，按照《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地调查入库工作的通知》《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地再开发专项规划（2022-2025年）和年度实施计划编制工作的通知》等文件工作要求，在全省全面开展低效建设用地再开发利用工作。

为加快推进生态文明建设，全面贯彻二十大精神，着力推进高质量发展，实施供给侧结构性改革，健全节约集约用地制度，控增量、盘存量、调流量、提质量，优化空间格局、提高土地利用效率、促进产业结构调整、改善居民生活环境，推动构建人与自然和谐的现代化建设新格局，特编制《无为市城镇低效用地再开发专项规划（2023-2025年）》。通过对无为市低效建设用地调查，深度盘活存量建设用地，有序推进低效用地再开发，切实提高土地资源要素配置效率和节约集约用地水平，促进经济高质量发展、形成人与自然和谐的现代化建设新格局。

无为市城镇低效建设用地调查的工作范围包括无为市中心城区城镇开发边界内建设用地，以及安徽无为经济开发区依法审批范围内建设用地。规划基期为2022年，规划期限为2023-2025年。

本规划是开展城镇低效用地再开发工作、编制城镇低效用地再开发年度计划和实施低效用地再开发项目的指导和依据。

第一章 总则

第一节 规划背景

一、国家层面

2016年11月11日，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）,明确城镇低效用地再开发的指导思想、基本原则、总体目标,引导明确改造开发范围、推进调查表摸底和标图建库,强化规划统筹和方案实施，完善5年过渡期、城中村集体建设用地改造开发、完善系列保障措施。

2021年12月，《国务院办公厅印发关于要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号）“细化完善城镇低效用地认定标准，推动城镇低效用地腾退出清”。

2022年5月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进以县为重要载体的城镇化建设的意见》（三十六）建立集约高效的建设用地利用机制。强调要“加强存量低效建设用地再开发、合理安排新增建设用地计划指标，保障县城建设正常用地需求。”

2022年8月2日，自然资源部印发《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）提出:建设项目使用城镇低效用地的，可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行〉》(国土资发〔2016〕147号）有关规定执行。

2023年6月13日，自然资源部印发《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号)，推动存量土地盘活利用。遵循“以用为先”的原则建设项目使用城镇低效用地的，可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（试行)》（国土资发〔2016〕147号）有关规定。

二、省级层面

2017年，贯彻落实《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），原安徽省国土资源厅先后下发《关于印发低效建设用地认定标准的通知》、《关于做好低效建设用地再开发利用专项规划编制工作的通知》，明确低效用地认定标准、部署第一轮专项规划编制。

2018年，原安徽省国土资源厅下发《关于进一步做好低效建设用地再开发工作的通知》，指导各地开展专项调查摸家底、依据要点编规划。2020年11月，由原安徽省土地勘测规划院牵头制定省级标准《城镇低效用地再开发专项规划编制规程》（DB34/T 3778-2020），指导专项规划编制。

2018年，原安徽省国土资源厅下发《关于进一步做好低效建设用地再开发工作的通知》，指导各地开展专项调查摸家底、依据要点编规划。2020年11月，由原安徽省土地勘测规划院牵头制定省级标准《城镇低效用地再开发专项规划编制规程》（DB34/T 3778-2020），指导专项规划编制。

2022年5月11日，省自然资源厅先后印发《关于开展全省城镇低效建设用地调查入库工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕367号)、《关于开展全省城镇低效建设用地再开发专项规划（2022-2025年）和年度实施计划编制工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕68号，下发《安徽省城镇低效用地再开发专项规划编制指南》(修订)，指导地方组织开展低效用地专项规划编制工作。

2023年1月，印发《安徽省自然资源厅关于进一步做对全自狱镇低效建设用地再开发工作的通知》(皖自然资用函〔2023〕3号)明确:经省级统筹，市、县需按照不低于城镇低效建设用地调查单元中工矿用地和仓储用地总面积的10%，认定低效工业用地地块,作为2022-2025年规划周期的低效工业用地再开发任务目标纳入专项规划和年度实施计划中。

综合上述背景，为解决无为市低效土地利用结构不优、利用强度较低和效益不高等问题，规范有序做好低效用地再开发工作,落实有关文件要求，无为市以城镇低效建设用地调查为基础,结合无为市“十四五”规划、城市总体规划、详细规划等相关规划，同时与正在编制的无为市国土空间总体规划相衔接，组织编制《无为市城镇低效建设用地再开发专项规划（2023-2025年)》，为开展城镇低效建设用地再开发工作、编制城镇低效建设用地再开发实施计划提供指导和依据。

第二节 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的二十大提出的全面建成社会主义现代化强国目标的会议精神，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以节约集约用地为核心，实施节约优先的内涵挖潜型城镇建设用地保障战略，建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享、严格监管的工作机制，有效激励低效用地再开发利用，优化土地利用结构，提高土地利用效率，将无为市建成生态宜居、区域协调、城乡统筹、创新发展的现代化城市。

第三节 编制意义

通过城镇低效用地再开发，有利于推动经济转型升级、促进发展方式转变，可以为培育和发展战略性新兴产业将相对低端低效、资源占用多、能源消耗高、环境影响大的产业或企业，从无为市紧缺的土地空间中腾退出来；有利于深度挖掘存量土地，弥补无为市新增建设用地指标不足，有效缓解土地供需矛盾，从源头上把握好项目质量，大大地提高土地利用效率，促进土地节约集约利用；有利于破解多年来制约中心城区经济社会发展的土地资源匮乏、环境承载压力加大、能源逐步趋紧等突出问题，从根本上改善城镇环境质量、完善基础设施配套、提升城市功能、改善人居环境，从而提升城市形象。

第四节 规划原则

城镇低效用地再开发应结合现状发展、经济水平、各级规划等工作有效衔接，坚持以下原则：

一、坚持政府主导、科学规划

建立健全政府引导、部门协调、公众参与的工作机制，加强统筹协调，形成工作合力；坚持规划先行，对改造开发的规模、时序等进行统筹安排，确保改造开发工作稳步有序开展。

二、坚持市场配置、因势利导

按照市场在资源配置中起确定性作用的要求，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式，增强改造开发的动力。

三、坚持产业导向、分类引导

实行差别化政策支持，完善低效工业用地用途合理转换机制，激发企业转型升级内生动力。

四、坚持节约优先、因地制宜

坚持节约优先，以提升节约集约水平、优化土地利用结构和布局为手段，充分考虑当地经济社会发展水平、发展定位等，合理确定改造开发的方向和目标，分类实施；严格遵循改造开发要求和程序，切实加强监管，保证改造开发工作规范运作、有序推进，构建具有地方特色的“三生空间”。

五、坚持公众参与、平等协调

充分尊重土地权利人的意愿，提高改造开发工作的公开性和透明度，保障土地权利人的知情权、参与权、受益权；建立健全平等协商机制，妥善解决群众利益诉求，做到公平公正，实现和谐开发。

六、坚持利益共享、多方共赢

建立完善经济激励机制，协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益，实现共同开发、利益共享；严格保护历史文化遗产、特色分高和保障公益性用地，统筹安排产业用地，实现经济发展、民生改善、文化传承多赢。

第五节 规划依据

一、法律法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）；

（4）《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）；

（5）《基本农田保护条例》（2017年修正）；

（6）《中华人民共和国城市房地产管理法》（2019年第三次修正）；

（7）《中华人民共和国城镇国有土地使用权和转让暂行条例》（2020年修订）。

二、部门规章及规范性文件

（1）《自然资源部关于开展城镇低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）；

（2）《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》；

（3）《节约集约利用土地规定》（原国土资源部第61号令）；

（4）《安徽省人民政府关于印发安徽省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案的通知》（皖政〔2022〕54号）；

（5）《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地调查入库工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕67号）；

（6）《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地再开发专项规划（2022-2025年）和年度实施计划编制工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕68号）；

（7）《安徽省自然资源厅关于进一步做好全省城镇低效建设用地再开发工作的通知》皖自然资用函〔2023〕3号）；

（8）《安徽省城镇低效用地再开发专项规划编制指南》（修订）。

三、相关规划及其他相关成果

（1）《无为市国民经济社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》；

（2）《无为市国土空间总体规划（2021-2035年）》（报批稿）；

（3）《无为县城镇低效用地再开发专项规划（2018-2020年）》；

（4）《2022年度无为市城镇低效建设用地调查成果》。

第六节 规划对象

工作对象为范围内2194个调查单元，总规模为10318.93公顷，涉及现状建设用地4430.99公顷。

第七节 规划范围

规划范围为《无为市国土空间总体规划（2021-2035年）》确定的无为市中心城区城镇开发边界内建设用地，以及安徽无为经济开发区依法审批范围内建设用地。

第八节 规划期限

规划基期为2022年，规划期限为3年，即2023-2025年。

第二章 区域概况

第一节 自然地理概况

一、地理位置

无为市地处江淮之间，南濒长江、北依巢湖，位于东经117°28′48″至118°21′00″，北纬30°56′21″至31°30′21″，东南与芜湖市、繁昌区、铜陵市隔江相望；西界枞阳县、庐江县；北与巢湖市接壤；东侧与含山县和芜湖市相接。全市总面积2020平方千米，辖20个镇。

二、地形地貌

全市地形较为复杂，总的地形趋势是东南低、西北高，东南沿江一带系圩洲区，西北、西南为丘陵山区。所谓“水聚东南，山环西北”，是无为市地貌的基本特征。根据区域地貌类型划分，可分为四种地貌类型，即沿江洲区、水网圩区、波状平原区、低山丘陵区。

三、气候条件

无为市属亚热带季风气候区。季风显著，四季分明，光照充足，雨量充沛，温暖湿润，无霜期长，但雨量年际变幅大，旱涝频繁。全市历年平均气温15.8℃，年际变动在15.1～16.9℃之间，变幅1.8℃。常年最热月为7月和8月，一般最高气温在36℃左右，极端最高气温39.5℃。最冷月为1月，一般最低气温在-7℃左右，极端最低气温为-15.7℃（1969年2月6日）。

四、矿产资源

无为市矿产资源主要有煤炭、石油、天然气、铜、铁、铀、铅、锌、石灰岩、陶土、粘土、矿泉水、石英砂、萤石、明矾石、花岗石、硬石膏、方解石、江砂等，其中煤炭储量7000多万吨，石油储量2亿吨以上，天然气350亿立方米以上，铜200万吨，铁1000万吨，硬石膏2亿吨以上。目前已开采的11种，待开采的7种。矿产资源遍布全市各个镇，集中分布于昆山、牛埠、鹤毛、蜀山、石涧等13个镇。

第二节 经济社会发展状况

截止2022年末，全市户籍人口118.62万人，比上年减少0.93万人；常住人口82.5万人，比上年增加0.7万人。全市实现地区生产总值577.76亿元，比上年增长10.5%，两年平均增长8%。其中，第一产业增加值58.97亿元，增长6.7%；第二产业增加值284.02亿元，增长11.5%；第三产业增加值234.77亿元，增长10.4%。三次产业增加值比例由上年的10.98：48.55：40.46调整为10.21：49.16：40.63，其中第二、三产业比重分别提高0.61、0.17个百分点；第一、二、三产业对经济增长的贡献率分别为7.2%、52.3%、40.5%，拉动经济增长0.7、5.5、4.3个百分点。按常住人口计算，人均地区生产总值70032元，比上年增加7558元。

第三节 土地利用状况

一、土地利用现状数据

根据无为市三调变更成果数据，全市国土总面积201992.18公顷，其中农用地164820.91公顷，占国土总面积比重81.60%；建设用地25645.24公顷，占国土总面积比重12.70%；自然保护与保留用地面积11526.03 公顷，占国土总面积比重为5.71%。

二、规划区土地利用现状

根据《无为市城镇低效建设用地调查成果》，此次无为市城镇低效用地再开发规划范围包括无为市中心城区城镇开发边界内建设用地，以及安徽无为经济开发区依法审批范围内建设用地，总规模为10318.93公顷，涉及现状建设用地4430.99公顷，2194个调查单元，共分为老城片区、城南和城中片区、城西北片区、东部新城片区、城东产业园、高沟片区6个片区，并套合2021年全国国土变更调查数据，规划片区范围内土地利用现状如下：

老城片区：总面积347.43公顷，其中农用地125.23公顷，占比1.21%；建设用地221.96公顷，占比2.15%；未利用地0.24公顷，占比0.01%。

城南和城中片区：总面积1952.28公顷，其中农用地793.38公顷，占比7.69%；建设用地1090.88公顷，占比10.57%；未利用地68.03公顷，占比0.66%。

城西北片区：总面积2475.57公顷，其中农用地1299.73公顷，占比12.60%；建设用地1156.06公顷，占比11.20%；未利用地19.78公顷，占比0.19%。

东部新城片区：总面积1144.93公顷，其中农用地852.24公顷，占比8.26%；建设用地280.23公顷，占比2.72%；未利用地12.46公顷，占比0.12%。

城东产业园：总面积2313.81公顷，其中农用地1626.35公顷，占比15.76%；建设用地625.39公顷，占比6.06%；未利用地62.08公顷，占比0.60%。

高沟片区：总面积2084.91公顷，其中农用地1218.75公顷，占比11.81%；建设用地859.93公顷，占比8.33%；未利用地6.23公顷，占比0.06%。

第四节 城市发展方向

按照“开发城东、完善城南、提升城西、改造老城”的思路，新区建设与老城更新同步推进，提升城市功能品质，增强城市辐射力，建设“古今辉映、水绿相间、城乡融合、产城一体、宜居宜业”的人民城市。

第三章 城镇低效用地再开发实施情况评估

第一节 上轮规划实施情况

一、总体情况

通过《无为县城镇低效用地再开发专项规划（2018-2020年）》，提高了土地利用效率和节约集约用地水平；通过对低效工业用地的更新改造，转变了产业增长方式，促进了产业转型升级，带动了投资和消费增长，增强了经济发展动力，提升了土地对经济社会发展的持续保障能力；通过对低效城镇用地的更新改造，增加了配套设施和公共开放空间，优化绿化景观，改善了居住环境，提高了人居品质，焕发商贸活力，提升基础设施配套水平，改善居民生活环境，促进宜居城乡建设；推进城镇建设用地利用和管理制度创新，增强政策储备和制度供给，提升城镇建设用地人口承载能力。

《无为县城镇低效用地再开发专项规划（2018-2020年）》确定的规划期内实现城镇低效用地再开发地块规模83.24公顷，安排低效用地再开发地块42个，再开发面积83.24公顷，其中低效城镇再开发面积19.09公顷，低效工业30.67公顷，低效农村33.48公顷。

按照“先易后难、突出重点、分期推进、分类指导”的标准，有序开展城镇低效用地再开发，上轮低效用地再开发后，实际完成规模83.24公顷，分2019年、2020年实施。

 

 

表3-1 无为县规划期内低效用地再开发时序安排表

单位：个、公顷

低效用地再开发后，到2025年底，实现单位建设用地投资强度比2021年底增加20%，增加了单位土地产出，提高了土地利用效益，基本完成市内老旧小区改造任务，城乡面貌得到明显改善，实现城乡统筹发展。

第二节 2021-2022年实施情况

通过与城市规划等相关规划充分衔接，结合实际情况，经相关部门论证后，依据城镇低效用地再开发的总体目标、城镇低效用地现状及分布等情况，无为市2022年度计划实施再开发宗地8宗，规模为74.50公顷，再开发方式全部为“腾笼换鸟”。

第三节 规划实施评估

一、实施成效

针对2018-2020年实施情况与2021-2022年实施情况进行分析对比，无为市城镇低效用地再开发方式主要以“收购储备”与“腾笼换鸟”两种方式。2018-2020年城镇低效用地现状用途较广，主要以公共管理与公共服务用地、商服用地、住宅用地、工业用地，无为县遵循综合效益原则，结合开发主体意愿，确定开发方式为收购储备：政府依法收回、收购土地使用权后，纳入土地储备并重新供应，从区域经济发展状况、基础设施配套情况、交通运输和生态环境等方面，提高了各再开发地块的容积率、土地用途、建筑密度等开发强度控制指标。2022年城镇低效用地现状用途主要工业用地为主，以“腾笼换鸟”的方式进行低效用地再开发，全方面提升低效用地的容积率和建筑密度。

二、存在的问题

（一）产权关系复杂，企业再开发意愿不强

存量建设用地分散在各土地使用权人手中，涉及的用地主体较多，再开发面对的权利关系复杂，有些企业用地还存在复杂的债权债务关系，部分项目涉法涉诉，被多家法院多轮查封，涉及利益矛盾纠纷复杂，处置难度较大，部分土地使用者进行再开发意愿不强。《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式进行改造开发，但由于城镇低效用地持有成本低，且当前经济形势不乐观，受此影响，土地使用者进行再开发意愿不强。另部分企业项目用地面积较大，重新盘活利用涉及资金量较大，一般企业无资金实力。

（二）再开发资金筹措难度较大

再开发地块大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，涉及到拆迁补偿、安置、建设的成本较高，开发周期较长，需要强有力的资金保障。由于全市城镇低效用地规模较大，再开发所需资金成本较高，仅地方财政难以支撑，同时引入社会资本渠道不畅，城镇低效用地再开发资金难以得到充分保障，导致低效用地再开发实施进度缓慢。

（三）低效用地再开发政策不明确

《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》围绕着鼓励原国有土地使用权人进行改造开发、积极引导城中村集体建设用地改造开发、鼓励产业转型升级优化用地结构、加强公共设施和民生项目建设等提出了一系列的指导性意见，但在实际操作的时候，由于地方没有具体的规定，致使操作较为困难。

三、工作启示

（一）坚持规划引领、全域统筹推动低效工业用地再开发

依据国土空间规划、产业发展规划等，科学编制低效工业用地再开发专项规划。通过各项规划的引领，形成明确的分年度实施计划，突出重点、统筹有序推进处置开发工作。扎扎实实开展低效用地盘活，挖掘存量土地潜力，强化土地节约集约利用，不断加强土地要素保障。

（二）坚持绩效导向，协同推进资源合理配置

低效用地再开发工作不是自然资源一个部门能完成的工作，各级自然资源部门要积极向同级人民政府汇报，形成由地方政府为主体统筹安排，涉及规划、住建、发改、经信、财政等多个部门共同配合、密切协作的工作机制。针对已调查出的问题项目，分类制定“一企一策”、“一地一案”，联合法院、公安、司法、税务等多个部门，积极探索多元化解、联合处置模式；积极加强与企业的沟通协调，力所能及地帮助企业解决整治过程中遇到的实际困难和问题，尊重企业、关心企业，确保企业平稳健康发展。

（三）主动作为，充分发挥政府部门的协调作用

在处置工业低效问题项目过程中，由于企业自身对相关政策规定不太了解，利益纠纷、矛盾化解困难，需要载体单位、相关部门积极作为，主动介入，讲清政策，化解矛盾，扫除项目盘活过程中存在的各类问题。要积极支持企业盘活重组，引导鼓励企业通过企业整合、增资扩能、技改提升、优化产业结构、新项目引进等方式，提升用地效率，在不动产登记、手续变更等方面给予帮扶支持，对于无法实现自救的企业，政府积极通过协商收购、招商重组等方式，加速“腾笼换鸟”。

（四）加强服务保障，切实优化提升营商环境

聚焦企业发展中的“痛点”“堵点”问题，加大政策创新力度，激发市场活力和社会创造力，如工业厂房分栋登记等。进一步优化审批流程、精简审批环节、提高审批效率、缩短审批时间，切实优化营商环境，为经济高质量发展提供“新动力”。

 

第四章 低效用地现状及潜力分析

第一节 城镇低效用地现状

结合无为市实际，综合分析低效建设用地再开发的可实施性，明确规划期内可实现低效建设用地再开发规模。对已纳入低效建设用地数据库的低效建设用地进行实地了解，明确镇、街道，村委及土地权利人意愿，并选取容积率、建筑密度、地价等因素对低效建设用地进行综合评价，综合考虑资金投入能力，测算出全市城镇低效建设用地最终认定面积80.81公顷，主要分布于无城镇、福渡镇、高沟镇。根据无为市城镇低效建设用地调查结果，全市低效建设用地地块共15宗，总面积80.81公顷。其中低效工业用地面积68.84公顷，低效城镇用地面积6.72公顷，低效农村用地面积5.25公顷。

表4-1 无为市城镇低效用地现状结构统计表

单位：公顷

第二节 城镇低效用地分类

一、初步分类

对于低效用建设地的判断标准，按照《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地调查入库工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕67号）文件要求，参考国家及省市建设项目控制指标等相关节约集约利用标准、相关建设规划控制指标和亩均效益评价成果等，从土地利用强度、用地效益、用地布局、基础设施配套水平、房屋建筑质量、安全生产、环保、消防、开发利用现状与规划开发利用方向协调性等方面细化制定低效建设用地标准，具体为：

1.低效工业用地

不符合规划用途、需要实施“退二进三”的；不符合安全生产和环保要求的；属于国家和省规定禁止类、淘汰类的；利用强度、投入产出水平明显低于建设用地控制标准或当地控制标准的；产业落后、企业经营困难需要退出的工业用地，以及废弃厂房、巳经闭坑的采矿用地等。

2.低效城镇用地

布局散乱、规划不符合、用途不合理、基础设施陈旧的城镇用地。

3.低效农村用地

空置闭置、布局散乱、配套设施落后、不符合规划和消防要求、房屋质量存在安全隐患的城中村和旧村庄用地，及城乡规划确定的需要实施搬迁的村庄用地。

4.其他低效建设用地

其他经认定符合低效建设用地条件的建设用地，包括空闲场地、废弃道路、废弃殡葬用地、废弃宗教用地等。

二、认定分类

依据《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地调查入库工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕67号）、和《无为市批而未供、闲置和工业低效土地全域治理三年攻坚实施方案（2022—2024年）》，结合市直相关部门和开发区意见，无为市城镇低效用地认定标准具体为：

1.根据《芜湖市“十四五”城镇棚户区改造及配套基础设施规划》中认定的布局散乱、环境较差、基础设施陈旧，城乡规划确定的需要实施改造或搬迁的城镇建设用地；

2.经与开发区、经信、税务等部门对接，结合现场踏勘调查，认定为产品落后、产业层次低、企业经营困难的工业用地；

3.依据最新遥感影像判读，土地利用强度低、宗地内连片空闲土地超过20亩以上的工业用地；

4.企业破产倒闭、厂房处于废弃状态的工业企业；

5.根据税务局提供的税收数据中地均税收低于工业用地有关国家省级标准的工业企业；

6.根据经信局提供的亩均效益评价数据中认定为C、D类的且能够实施改造处置的工业企业。

7.其他可认定为低效的城镇建设用地。

注：部分量化认定标准主要依据有：①宗地内连片空闲土地超过20亩以上工业用地主要参考了《安徽省国土资源厅关于印发低效建设用地认定标准的通知》（皖国土资函〔2017〕1037号）中有关的低效用地认定标准，同时充分征求有关部门意见，确定将集中连片空闲20亩作为量化的认定标准。②亩均效益评价结果为C、D类的主要是依据亩均效益评价结果的四种类型企业将实施分类服务引导，享受不同类别实施分档财政奖励，其中C类企业按70%比例享受市级财政政策（不包括补偿性财政政策）、不向上推荐争取；D类企业原则上不得享受市级财政奖励政策（不包括补偿性财政政策），因此，在相关部门意见后，确定将亩均效益评价C、D类的企业并且在本轮规划能够实施改造的工业用地作为低效用地认定标准。

第三节 城镇低效用地再开发潜力

一、理论潜力

理论潜力是指假定在不受其他因素影响的情况下，能够充分实现改造的地块。按照初步认定结果，无为市城镇低效用地现状理论潜力155.31公顷，其中低效城镇面积6.72公顷，低效工矿面积143.34公顷，低效农村面积5.25公顷。

根据各低效地块现状容积率、规划容积率、新建物业单位建筑面积平均市场价格、新建物业单位建筑面积平均开发成本和现有物业单位建筑面积平均市场价格等数据，测算得到基于全面改造的城镇低效用地理论规模潜力为98.59公顷、经济潜力为40.47亿元。

表4-2 基于全面改造的城镇低效用地理论潜力表

单位：公顷、亿元

二、可实现潜力

综合考虑城乡建设用地增减挂钩拆旧区、工矿废弃地复垦及生态红线范围内城镇建设用地腾退，经济社会发展水平、开发建设成本、资金投入能力、再开发难易程度、权属状况、原土地权利人意愿等现实因素，按照“突出重点、先易后难、分步推进”的原则，2022年低效用地再开发已实施面积74.51公顷。规划期内，低效用地再开发可实现潜力80.81公顷，现状用途主要为居住用地、工矿用地。

规划期内，低效城镇用地面积6.72公顷，主要分布在东部新城片区，为环境较差、布局散乱、基础设施陈旧的棚户区等用地；低效工业用地面积68.85公顷，主要分布在高沟片区和城西北片区，为产业落后、企业经营困难等其业用地，或存在较大闲置土地的工矿用地，是低效城镇用地再开发的重点，通过部分改造，引导权利人自主升级，政府嫁接等形式，提升土地利用强度和效益；低效农村用地面积5.25公顷，主要分布在城西北片区和东部新城片区，为环境较差、布局散乱、基础设施陈旧的棚户区等用地。

基于潜力测算，主要从评价地块的现实经济社会条件分析出发，依据潜力测算对象在现实条件下是否具备挖潜可行性以及最佳的挖潜方式（主要区分利用空闲地挖潜、部分拆除现有物业改造挖潜、整体拆除现有物业改造挖潜三种方式）下可以实施挖潜改造的改造区域的规模潜力和经济潜力大小。最终分析测算出无为市基于现实条件改造的城镇低效用地规模潜力为51.21公顷，经济潜力为20.45亿元。

表4-3 基于全面改造的城镇低效用地可实现潜力表

单位：公顷、亿元

第五章 规划目标及任务

第一节 再开发目标

一、总体目标

通过城镇低效用地再开发，增加城镇建设用地有效供给，提高土地利用效率和节约集约用地水平；推动经济结构调整，优化土地利用结构和城镇空间布局；提升基础设施配套水平，改善居民生活环境，促进宜居城乡建设；推进城镇建设用地利用和管理制度创新，增强政策储备和制度供给。

二、具体目标

1.定性目标

（1）通过对低效工业用地的更新改造，转变产业增长方式，促进产业转型升级，优化城镇用地结构，带动投资和消费增长，增强经济发展动力，提升土地对经济社会发展的持续保障能力。

（2）通过对低效城镇用地的更新改造，增加配套设施和公共开放空间，优化绿化景观，改善居住环境，提高人居品质，焕发商贸活力，提升城镇建设用地人口承载能力。

2.定量目标

促进城市产业结构提升和空间布局优化，提高土地的集约节约利用水平，规划期内实现城镇低效用地再开发地块规模80.81公顷。

（1）提升节约集约水平

增加单位土地产出，提高土地利用效益，到2025年底，实现单位建设用地投资强度比2021年底增加30%。

（1）效益指标

进一步提升节约集约水平，提高土地利用效益，到2025年底，低效工业用地单位建设用地投资强度比2022年底增加10%左右。新改造的工业用地固定资产投入强度不低于300万元/亩，亩均税收不低于15万元/亩，容积率、建筑密度等控制标准按照《安徽省建设用地使用标准（2020年版）》执行。

（3）提升土地利用强度

低效用地再开发后，规划范围内平均容积率提高0.79，建筑密度提高36.75。

第二节 再开发任务

根据无为市土地利用现状和经济社会发展需求，结合城镇低效用地再开发潜力调查与分析、统筹城乡发展，确定规划期内低效建设用地再开发总面积80.81公顷，共计15个地块，详见表5-1。

表5-1 无为市城镇低效用地再开发规划任务分解表

单位：公顷，个

第三节 再开发类型

一、腾笼换鸟

对符合规划要求、产权关系清晰、无债务纠纷等具备转让条件的土地，进行项目嫁接，引导进入土地二级市场，转让全部或部分建设用地使用权。

二、复合开发

经批准，产业转型升级，传统工业升级为先进制造业，利用存量土地进行制造业与文创、科技服务融合发展，5年过渡期内按原用途便用等。

第四节 再开发市场运作方式

一、政府收购储备

将存量土地纳入土地储备体系，经土地储备后统一向市场供应，充分发挥市场配置土地资源的作用，突出政府的领导和监督作用，市储备机构作为具体实施单位，多渠道筹措资金，负责储备土地的前期开发和市场投放等工作。

二、政府与原土地权利人联合开发

建立由政府主导、原土地权利人参与的联合开发体，按照“统筹规划、公益优先”的要求，优先保障公益性设施建设，实施区域整体转型开发，政府与原土地权利人共享增值收益。

三、原土地权利人自主开发

经政府批准，允许原土地权利人（或联合开发主体）利用已有的存量建设用地对原有的建筑通过拆除重建、拆改结合等途径，改变土地用途并办理土地使用手续，以存量补地价方式进行转型开发，按照“业态引领、用途引导、节约集约”的原则合理规划和布局，促进业态融合、功能复合，提高土地开发强度和承载力，实现功能提升、布局优化和环境改善。

 

第六章 再开发空间布局、用地结构和强度优化

第一节 城镇低效用地空间布局

无为市城镇低效用地涉及老城片区、城东产业园片区、城南和城中片区、城西北片区、东部新城片区、高沟片区共6个区域。根据低效地块所属项目的性质和所处的区位，将低效用地空间划分为厂房改造区、老城功能完善区和南部重点发展区三个功能引导区。

一、厂房改造区

厂房改造区是以城东产业园、城南和城中片区、城西北片区为主的工业发展区，主要以构建融合互动的现代产业体系，体现先进制造基地的发展要求，鼓励有条件和适合的低效工业企业在原产业的基础上进行产业转型、升级，或政府收回重新出让等方式逐步提高开发区工业用地的节约集约利用率，优化工业用地布局，加强生产性服务业的发展。

二、老城功能完善区

主要是以东部新城片区为主的城镇住宅区，主要以建设宜居社区、改善城镇居住环境、树立老城区旅游品牌为目标，以开发老城区的低效地块区域为主，在现状基础上进行综合整治和改造，修缮及维护具有历史价值的建筑，发挥河流水系等景观优势，营造江南水乡城市景观；结合街区改造，逐步完善老城区整体人居及商业服务、休闲娱乐环境，优化城镇用地功能布局，提升老城区的形象和品位。

三、南部重点发展区

南部重点发展区是以高沟片区为主的电线电缆制造业发展区，以电线电缆产业发展带动产业结构优化升级，随着新能源、高端装备制造业等领域的快速崛起，对电力电缆和高端特种电缆的需求日益增加，未来电缆行业将加快高端智能化进程，通过对低效用地集约开发、整体改造，能够加强周边基础设施建设，增加生产服务等公共设施，完善公共空间。

第二节 城镇低效用地结构调整

规划期内，无为市城镇低效用地面积80.81公顷，其中居住用地面积11.97公顷，工矿用地面积68.84公顷。无为市低效城镇用地主要通过政府主导和市场主体参与的再开发方式，基本都是在原址进行再开发，面积不减少但质量大幅度提高。

表6-1无为市城镇低效用地再开发用地结构调整情况表

单位：公顷

第三节 土地利用强度优化

低效用地再开发后，规划范围内容积率整体提175.90%，建筑密度整体37.02%。其中，居住用地容积率整体提高980.44%，建筑密度提升332.28%；工矿用地容积率整体提高102.40%，建筑密度提高29.83%。

表6-2 无为市城镇低效用地再开发强度优化情况表

规划用途	现状		规划		规划期间变化率
	容积率	建筑密度	容积率	建筑密度	容积率	建筑密度
居住用地	0.08	0.00	1.23	0.36	980.44	332.28
工矿用地	0.28	1761.13	0.95	0.37	157.10	29.83
总计（或平均）	0.27	1625.42	0.97	0.37	175.90	37.02

第三节 利用强度优化

本规划容积率是以每个规划低效用地地块为单位，综合平衡后的容积率指标，规划主要控制其容积率下限，地块具体容积率以控规所规定的容积率为准。根据城市建设的实际情况，项目具体实施时，开发控制强度依规划部门批准的为准。

本次低效用地再开发专项规划涉及的15个地块，其中4个地块规划为居住用地，容积率不低于1.4；其余均为工业用地，规划容积率不低于1.2，改造后土地利用强度达到较高水平。

 

第七章 再开发项目、时序安排

第一节 再开发项目

规划期内低效用地再开发地块15个，再开发面积80.81公顷，其中低效城镇再开发面积6.72公顷，低效工业68.84公顷，低效农村5.25公顷。（项目清单详见附表5）。

表7-1 无为市城镇低效用地规划再开发项目统计表

单位：公顷

第二节 再开发时序

按照“先易后难、突出重点、分期推进、分类指导”的标准，有序开展城镇低效用地再开发，规划期内低效用地再开发规模80.81公顷，再开发建设时序如下：

2023年，再开发地块数量3个，面积25.32公顷；2024年，再开发地块数量4个，面积20.68公顷；2025年，再开发地块数量8个，面积34.80公顷。

 

 

表7-2 无为市城镇低效用地再开发建设时序安排表

单位：公顷、个

第三节 再开发模式

无为市2023-2025年城镇低效建设用地再开发项目涉及到的市场运作方式包括政府收购储备、政府与原土地权利人联合开发和原土地权利人自主开发。

（一）政府收购储备

将存量土地纳入土地储备体系，经土地储备后统一向市场供应，充分发挥市场配置土地资源的作用，突出政府的领导和监督作用，市储备机构作为具体实施单位，多渠道筹措资金，负责储备土地的前期开发和市场投放等工作。

（二）政府与原土地权利人联合开发

建立由市政府主导、原土地权利人参与的联合开发体，按照“统筹规划、公益优先”的要求，优先保障公益性设施建设，实施区域整体转型开发，政府与原土地权利人共享增值收益。

（三）原土地权利人自主开发

经市政府批准，允许原土地权利人（或联合开发主体）利用已有的存量建设用地对原有的建筑通过拆除重建、拆改结合等途径，改变土地用途并办理土地使用手续，以存量补地价方式进行转型开发，按照“业态引领、用途引导、节约集约”的原则合理规划和布局，促进业态融合、功能复合，提高土地开发强度和承载力，实现功能提升、布局优化和环境改善。

 

 

第八章 再开发建设土地政策分析

第一节 实施亩均效益评价

深入贯彻落实党中央及省委、市委关于推动经济高质量发展决策部署，科学、合理实施亩均效益评价工作，根据《关于深化“亩均论英雄”改革的实施意见》，进一步推进制度创新，完善“亩均论英雄”改革的体制机制和政策体系，注重依法行政，实施资源要素差别化配置政策，确保改革在法治轨道上深化推进。坚持动力转换和降本减负相结合。推动“亩产效益”综合评价从提高资源要素产出率向提高全要素生产率转变，强化创新驱动发展，不断优化营商环境。坚持正向激励和反向倒逼相结合。加快推广“标准地”制度，各地新增工业用地、商业服务业设施用地、物流仓储用地出让前，要将投资、亩产、能耗、环境、建设等标准纳入土地招标拍卖挂牌出让条件。建立健全“建设期＋投产期＋剩余年限使用期”的土地分阶段权证管理制度，强化土地出让合同管理，严格项目竣工综合复核验收，对未达到协议规定的，严格落实相应措施。以“亩产效益”为核心，以市场化配置为导向，以差别化措施为手段，完善激励倒逼机制，优化产业政策，促进优胜劣汰，不断增强经济创新力和竞争力。

第二节 探索新增指标激励政策

将城镇低效用地再开发纳入到“增存挂钩”考评体系中，与批而未供和闲置土地共同作为分解下达新增建设用地计划的重要测算指标，通过建立健全存量和低效双考核的奖惩机制，逐年减少批而未供、闲置土地多、低效盘活效果不明显地区的新增建设用地计划安排。

第三节 健全信贷政策

对“亩产效益”综合评价首档企业，重点保障资源要素需求，支持其股改上市、并购重组，在政府性评奖评优、试点示范项目申报、重点科技项目攻关、重大创新载体建设、人才引进培养等方面给予倾斜，重点支持首档规模以下企业进入小微企业园区发展。支持金融机构实施差别化信贷政策，在风险可控和商业可持续的前提下，对首档企业在信用评级、贷款准入、贷款授信、担保方式创新、还款方式创新和利率优惠等金融服务方面给予重点支持。对末档企业严格运用环境保护、安全生产、资源节约、产品质量等方面的法律法规以及国家、省有关产业政策，依法依规实施整治倒逼，停止各类财政补贴，加大整治“低小散”“脏乱差”和淘汰落后产能力度。支持各地采取协商收回、鼓励流转、协议置换、“退二优二”、“退二进三”、收购储备等方式实施城镇低效用地再开发。

第四节 探索增值收益分配模式

对于国有低效用地再出让带来的增值收益，应充分考虑原土地使用权人的合法权益，除了土地收回过程中的各项补偿费用外，可以探索将一定比例的增值收益分配给原土地使用权人，用以支持其后续的生产发展。在低效用地处置中，不能缺少原土地使用者的积极配合，不同于闲置土地处置，对于低效用地的处置既不能收取罚金，又不能在非公益用途下强制征收，如果没有原土地使用者的配合，低效用地处置的社会、经济和政治成本将非常高。对于属集体经济组织所有的低效用地再开发，其增值收益应当对集体组织进行补偿，用于支持集体经济发展。

 

第九章 规划实施效益评价

第一节 提升节地水平

城镇低效用地再开发有效提升节地水平，一方面在再开发过程中，对工业企业通过“退二优二”提高容积率和建筑密度，提高土地利用率，缓解土地资源紧张现状。另一方面可以减少对农用地特别是耕地的占用，做到建设用地保障与耕地保护的有效衔接。

第二节 提高产出效益

通过城镇低效用地再开发增加城镇建设用地有效供给。通过对旧城镇、低效产业用地的再开发，进一步统筹各类用地空间，优化国土空间布局，各类用地与城镇总体规划相衔接，城镇布局、产业布局、功能分区进一步优化，基础设施条件得到改善，有利于推进基础设施配套建设向该类区域倾斜，提升城市基础设施配套水平，满足居民生活需求。

第三节 优化用地结构

优化城镇用地结构。有序推进城镇低效用地再开发利用，实施旧城、棚户区改造、工业用地“退二进三”，增加开发园区内商品零售、住宿餐饮、商务金融、城镇住宅等建设用地供应，有利于优化城镇用地结构，提升城镇建设用地人口承载力，完善城市功能。

第四节 改善人居环境

通过城镇低效用地再开发，促使功能结构不合理、污染严重的企业搬迁或整治，减少环境污染，有效改善城市环境。同时改善居民居住环境，引导城市空间环境质量的整体提升。旧城镇及旧工矿用地再开发，逐步提高城镇土地集约率，环境整治及配套设施完善可吸引人口转移，缓和主城人口压力，改善无为市整体环境建设，完善社会公共服务设施建设。

第十章 规划实施保障措施

第一节 健全配套政策

依据城镇低效用地再开发政策，制定城镇低效用地再开发管理规定、工作程序和配套政策。加强对城镇低效用地再开发的财政税费扶持力度。在财政资金支持、土地出让金补助、税费减免等方面制定实施细则，对城镇低效用地再开发成效显著的镇予以一定奖励。通过政策的规范和引导，积极鼓励和吸引社会资金投入城镇低效用地再开发，努力形成多渠道筹措资金、多方共同参与再开发的格局。

第二节 加强组织领导

加强组织领导和宏观协调，结合无为市经济社会发展需求，制定城镇低效用地再开发年度计划和再开发实施方案，明确目标、任务、再开发项目、资金筹措和实施安排；自然资源主管部门会同发改、规划、建设、科技等有关部门切实履行综合管理职能，及时协调解决实施方案实施存在的各种问题，消除人才、资本、信息、科技资源等市场要素的分割障碍，营造公平竞争、协调发展的发展环境，提高发展经济运作水平。

第三节 规范资金监管

无为市人民政府与金融机构签订战略性框架协议，争取金融等相关部门对城镇低效用地再开发工作提供信贷、融资、债务处置等方面的支持，优先保障城镇低效用地再开发项目的资金需求。同时，设立城镇低效用地再开发工作专项基金，规范资金管理，专款专用，收支公开透明，确保资金使用安全高效。

第四节 强化实施管理

自然资源主管部门会同发改、财政、规划、建设等部门制定低效用地再开发实施管理细则，细化各项政策措施，加强对镇相关工作的督促检查和指导支持；自然资源主管部门加快城镇低效用地审查，积极服务改造开发工作，及时做好项目审批、实施、竣工验收及其上图入库等。